今年是中国共产党成立90周年，回顾人民政协在党领导下走过的不平凡历程和取得的巨大成就，进一步增强了我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路的决心和信心。60多年的实践证明中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国国情的，是富有成效的，同时，这一制度的优势和潜力还有待进一步发挥与挖掘。继承和发扬60多年来的优良传统和宝贵经验，坚持中国共产党领导，不断创新，努力推动人民政协事业在新的历史条件下的新发展，既是重大的理论问题，更是个实践问题。结合多年来的学习和在政协工作期间对人民政协制度、体制、机制的思考，作个发言，不当之处请政协同仁和党内外有识之士批评指正。

 

一、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协

 

胡锦涛同志《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》（以下简称《讲话》）中指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，是符合我国国情、具有鲜明中国特色的社会主义新型政党制度”，“必须坚持发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构作用，不断巩固和发展我国多党合作的政治格局。”《讲话》十分清楚地对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协作了定位。

 

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发源于抗战时期，党领导根据地人民运用马克思列宁主义统一战线理论、政党理论，在实践中创造了抗日民主政权“三三制”政策，即共产党员、左派进步人士、中间分子以及其他分子各占三分之一，共产党在抗日民主政权中居领导地位，实行民主集中制。根据地政权这一组织构成团结了抗日各阶级、阶层，争取了中间力量，孤立了国民党顽固势力，巩固了抗日民族统一战线，为夺取抗日战争胜利奠定了基础，为夺取全国政权后的全面执政积累了经验。在中共“七大”的政治报告即《论联合政府》中，毛泽东同志提出由中国共产党与各民主、进步的政党共同组织联合政府，建立新型人民共和国的目标，表达了中共与各民主党派的合作由统一战线政策上升为国家政治制度的思想。到了1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”国际劳动节的口号，号召“各民主党派，各人民团体，各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，这一完整的新颖的国家政治制度设计获得了各民主党派、人民团体、无党派人士和海外侨胞的积极响应。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着中国特色的新型政党制度形成，也标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为国家政治制度的确立。由于这项制度与选举制度和以后的人民代表大会制度在我国政治体系中的基础性作用及其对国家政治生活全面、深刻、持久的影响，使之成为我国的基本政治制度。

 

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的政党制度，规定了中国共产党的领导地位和各民主党派的参政地位，规定了中国共产党与各民主党派以及各党派之间的关系，还规定了多党合作的主要形式是政治协商。然而，作为这一制度组织载体的人民政协，又是“有广泛代表性的统一战线组织”，这是由人民政协的成员构成决定的。根据毛泽东同志和第一代领导集体的政治制度设计，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的团结与民主原理放大适用，延伸到各民族、各阶层、各团体和各界代表人士，结成最广泛的爱国统一战线。正如毛泽东同志在人民政协成立初期指出的，“中国人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族，各民主阶层，各民主党派，各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织”。1979年6月15日，邓小平同志在全国政协五届二次会议开幕词中，科学地分析了我国社会阶级状况的根本变化，根据国家工作重点的转移，阐明了新时期人民政协的性质、方针和任务，并明确指出，我国统一战线已经发展成为全体社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛联盟。人民政协是巩固和扩大爱国统一战线的重要组织，是在共产党员领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的中共中央进一步明确了新世纪人民政协是中国爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。由于人民政协“政治协商”范围，包括了各民主党派成员在内的人民政协所有成员，其广泛性使人民民主专政的政权建立在最广泛和巩固的基础之上。

 

由上可知，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协的关系，是政治制度与政治组织制度的关系。人民政协是目前我国多党合作和政治协商活动制度化程度最高和最主要的组织形式。同时，应当指出，作为我国政治体系中这两项相互联系的制度，其内涵与外延既有相同之处又有不同的地方，主要在于人民政协作为爱国统一战线组织，其范围远远超出了党派组织，而多党合作与政治协商的实现形式又不仅限于人民政协的运行机制，还有民主党派在政协程序之外的“一参加、三参与”，也有中共党委主持的各种民主政治协商形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商与人民政协制度的关联性与区别，体现了我国社会主义民主政治内容的丰富和实现形式的多样。掌握并用好其关联性，有利于社会主义民主政治形式的灵活多样，民主政治生活内容的丰富，形成生动活泼的政治局面；注意其区别，特别是两项制度的不可相互替代性，有利于全面地发挥其在我国经济社会发展中的促进作用。在实践中进一步发挥制度化程度相对较高的人民政协程序作用的同时，积极推动政协程序之外多党合作和政治协商活动的制度化、规范化、程序化。

 

二、人民政协的三项职能及其相互关系

 

所谓职能，一般是指一个组织和机构应有的或被赋予的功能与作用。人民政协作为爱国统一战线组织、多党合作和政治协商的重要机构，其基本作用是通过各种有效形式，发扬社会主义民主，集思广益，影响公共政策的制定和施行，以促进经济社会的发展。60多年来，人民政协职能经历了由单一到不断丰富完善的演变。成立初期，人民政协除了代行人民代表大会职权外，其主要职能是政治协商。1982年12月，全国政协五届五次会议根据邓小平同志的提议，通过了人民政协的第三部章程，增加民主监督作为人民政协的职能。1994年3月，在以江泽民同志为核心的中共中央领导下，全国政协八届二次会议通过《中国人民政治协商会议章程修正案》，把参政议政列入主要职能，拓宽了政协工作的领域。

 

（一）政治协商

 

根据《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》）第二章第二款规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”

 

根据上述规定，人民政协的政治协商有三个层面：1、由人民政协主持的就大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策前与决策施行中的重要问题的协商会议，主要有政协全体会议、常委会议等； 2、人民政协根据中共党委、人大常委会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，召集政协有关界别代表参加的协商；3、人民政协建议中共党委、人大常委会、人民政府、民主党派、人民团体将有关重要问题提交政协组织协商。后两个层面的协商一般属于专题协商，只是提出的主体不同，前者是党委、国家机关、民主党派、人民团体提议，后者是人民政协建议提交协商。

 

在人民政协实践中，上述第一层面的协商会议由于制度化程度高，做得好，成果十分丰硕，后两个层面的协商会议由于缺乏可行的程序，各方都做得不够。目前，有不少中共地方党委出台了一些政治规范，对完善人民政协政治协商制度作了积极有益的探索。2009年12月，中共江西省委出台了《关于推进人民政治协商制度的意见》，规定凡党委政府联合就事关全局问题所作的重要决议，同级人大常委会、人民政府、人民政协领导和检法两长等重要人事安排等，均需实行事前协商，同时还规定协商成果的跟踪问效。较好地解决了协商什么、何时协商、怎么协商、协商以后怎么办等问题。今年5月，中共深圳市委制定了《政治协商规程》，规定每年至少举行两次民主协商会，中共市委重要文件、重要的地方性法规和政府规章、区域整体规划、行政区域重大调整、市政府重大投资项目决策、事关民生和经济社会发展全局的重大问题均需先行协商。同时，明确规定了事关民生和经济社会发展全局的重大问题未经协商原则上不在党委常委会决策，不提交人大常委会通过，政府不组织实施。

 

上述规定主要是解决第一层面除政协会议协商之外由党委主导的协商内容，还不包括第二层面的有关方面提议协商，需要党委以政治规范加以规定。至于第三层面的建议提交协商，则需要人民政协增强主动性，积极探索多个途径与多种形式，当前，则要善于从委员提案中发现事关经济、政治、社会、文化与生态建设中的前赡性问题和事关民生的重要问题，建议有关单位将其提交政协协商。同时，在事关经济社会发展的重大问题和重要事项上，社会各界认识难免会有分歧，人民政协完全可以发挥广泛性、民主性的优势，组织有关界别和成员单位在政协内部开展协商，达成共识，形成建议和意见后报中共党委，切实发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，这是人民政协政治协商的题中应有之义。

 

（二）民主监督

 

权力是需要监督的。60多年前，毛泽东同志在延安的窑洞里回答黄炎培先生的“周期率”之问时，就说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”可见，毛泽东同志在建国前就深入思考过人民对政府的监督问题，并在建国后向参加人民政协的各民主党派提出了“长期共存、互相监督”的八字方针。改革开放后，邓小平同志指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。我们要广开言路，广开才路，坚持不抓辫子，不扣帽子，不打棍子的‘三不主义’，让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，以利于政府集中正确的意见，及时发现和纠正工作中的缺点、错误，把我们的各项事业推向前进。”根据小平同志的这一思想，人民政协《章程》第二条第三款作出规定：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”

 

需要明确的是，人民政协的民主监督是在保障中国共产党的正确领导、坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式实行的政治监督，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关工作及其工作人员的工作进行监督。目前，人民政协及其成员在政治协商中提出的不同意见，在参政议政中以调研报告、建议案、提案等形式对国家机关及其工作人员工作上的错误和不足提出批评和建议，以及对调研报告、建议案、提案办理过程中的督促，都属于民主监督的范畴，特别是政协委员在会议发言中的直抒胸臆，每年都是“两会”的亮点。作为我国社会主义监督体系重要组成部分的人民政协民主监督，要更好地发挥作用，需要人民政协外部相关制度支持系统的建设，实现民主监督的制度化、规范化和程序化，同时要扩大人民政协的知情权，赋予人民政权必要的调查权。

 

（三）参政议政

 

人民政协《章程》第二条第四款规定：“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”参政议政是政治协商、民主监督的拓展和延伸，具有更加丰富的内涵，对于广开言路，充分发挥政协委员专长和作用，为改革开放和中国特色社会主义建设贡献聪明才智，为人民政协及其成员参与国是提供了更加广阔的空间。

 

综上分析，人民政协三项职能在60多年的实践和理论发展中，作为整体，有其历史的合乎逻辑的联系，无法截然分开，但因其作用范围的不同又有所区别。参政议政，既可以体现在政治协商中，也可以融会于民主监督，而且是人民政协及其成员的主动作为，因此是人民政协的基本职能，我国有的民主党派从中央和地方组织设立了参政议政部，既符合其作为人民政协参加单位的职能定位，也有利于其与政协职能的衔接；政治协商，是参与协商各方坦诚相见，不强加于人的讨论，是充分表达不同意见的求同存异，在履行参政议政职能中也是不可或缺的形式，应当认为是人民政协履职的基本形式；民主监督，既可以作为人民政协的独立职能来运用，又不可避免地要融入政治协商和参政议政的过程以及对其成果的督促落实，因此是人民政协充分发挥作用的保障。总之，人民政协履职中，应当科学运用三项职能，根据不同事项，有的可以单独运用，有的则需要综合运用。同样道理，既可单独运用也可以综合运用的还有履行职能的形式。目前已有的政协全体会议、政协常委会议、主席会议、专题协商会等制度化会议，调研、视察、应邀担任“四大员”，以及通过上述活动形成的调研报告、建议案、提案等，都是人民政协及其成员履职的形式。我们的任务是，在充分运用已有履职形式的同时，创造性地开展履职活动，不断丰富履职形式，以求履职实效最大化。

 

三、努力加强人民政协自身建设，不断提高履职能力

 

人民政协只有着力加强自身建设，注重培植自身在不同领域不同层次的优势，不断提高履职能力和履职成果质量，才能真正有所作为，并在老百姓心目中有地位。首先，要充分尊重和努力保障各民主党派和无党派人士、人民团体、各族各界人士在人民政协的民主权利。最大限度地发挥他们的专业优势和特长，发挥界别、专委会和政协小组的基础性作用，根据本区域经济、政治、文化、社会、生态建设特点和发展趋势，加强对事关科学发展，民生改善的综合性、全局性、前瞻性重大问题的研究，通过课题组、专家咨询制度等形式，以政协委员中的专业人才为基础，联合社会力量，在某些特定领域形成人民政协的优势，不断提高人民政协的履职能力和水平。其次，要适应经济社会发展实际和改革开放需要，合理设置界别，积极探索界别组成和发挥界别作用的新形式。如在我国农民仍占人口的半数以上，在农民素质已经有了很大提高的今天，各地各级政协没有农民委员，是必须认真研究的问题。第三，完善政协委员遴选机制，在协商推荐政协委员人选时，既要注意其专业方面的建树和代表性，更要注重其有无报国为民的政治抱负和治国理政的才干。第四，加强全国政协对地方政协和上级政协对下级政协的指导，密切各级政协之间的交流与联系，充分发挥工作在基层的上级政协委员身在基层贴近群众，了解社情民意，熟知群众心声的优势，更多地吸收他们参加任职的政协的履职活动，从而更好地发挥政协的整体效能。

 

四、切实加强中国共产党对人民政协的领导

 

胡锦涛同志在《讲话》中要求，“各级党委要从发展社会主义民主，推动科学发展，促进社会和谐的战略高度，进一步提高对人民政协重要性的认识，进一步加强和改善对人民政协的领导，保证中央关于加强人民政协工作各项方针政策落到实处，更好地运用人民政协这一政治组织和民主形式为实现党的总目标总任务服务。”

 

切实加强党对人民政协工作的领导，主要有三个方面：第一，各级党委加强对同级人民政协的领导。要按照中共十七大的战略部署，切实支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，积极推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。要增强开展政治协商的自觉性和主动性，丰富协商内容、形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序。支持人民政协开展多层次多形式的协商活动。党委常委会每年要听取一到两次人民政协党组的工作汇报，围绕人民政协履职交任务，出题目，及时帮助解决实际困难。坚持每届召开一次人民政协工作会议，研究新情况，制定新措施，解决新问题。要带头和领导国家机关积极采纳人民政协提出的真知灼见，真正使人民政协参政议政成为充分反映民意、广泛集中民智、切实改进工作，提高党的执政能力的有效方式和重要途径。要加强政协委员队伍和人民政协工作者队伍建设，在政协委员的遴选上，首先考察其参政议政热情和能力大小，尔后考虑其在界别中的业务层次，贡献大小和影响力、代表性。在住会干部配备上要打破思维定式，注意从党政系统选拔部分政治上强、业务上精、有发展前途的年轻干部到政协机关任职几年后，再回到党政系统工作，以增强人民政协组织的活力。

 

第二，人民政协党组要积极发挥领导核心作用，加强对政协工作的领导。政协党组作为同级党委的派出机构，要坚定不移地贯彻执行党关于人民政协的方针政策，把党的重大决策和工作部署贯彻到人民政协全部工作中去，服务委员，服务履职，服务大局。要积极探索和完善履职机制，畅通民主渠道，健全完善制度，科学运用三项职能，不断创新，丰富政治协商形式，寓民主监督于政协履职各种形式之中，努力提高参政议政质量和实效，推动人民政协事业新发展。

 

第三，政协委员和政协机关中的共产党员要充分发挥先锋模范作用，争做合作共事、发扬民主、求真务实、廉洁奉公的表率。以共产党员的模范带头作用促进中国特色社会主义民主政治建设，谱写人民政协事业新篇章。

 

多党合作和政治协商制度与人民政协制度是中国共产党同各民主党派和无党派人士风雨同舟，团结奋斗的伟大成果，是我国的政治优势，来之不易，值得珍惜，需要各级党委、国家机关和有关单位进一步高度重视，需要每位政协委员和政协工作者不断增强责任感和使命感，坚持以促进发展为第一要务，积极履职，务实工作，坚持服务大局，坚持为人民谋利益，在新的历史条件下，开创人民政协工作新的局面！

 

 

（九三学社东营市委会  陈胜）