山东省政协十届三次会议提案

九三学社山东省委

我省是个农业大省，截止到09年上半年，全省土地承包经营权流转面积已达514.6万亩，涉及农户152.6万户，占农户承包地面积的5.7%，占家庭承包经营农户总数的7.9%。我省土地流转政策实施以来，政府加强了政策引导和服务，有效实现了农村土地适度规模化经营，实现了农业增效和农民增收，为加速新农村建设和现代农业发展发挥了积极的推动作用。通过调研，我们认为在土地流转政策实施的过程中，还需要认真研究和处理好以下几个问题及其相互关系：即国家政策的普遍性和地方政策特殊性的关系；土地流转与农民权益保障的关系；土地流转与农村剩余劳动力转移的关系；土地流转与耕地保护的关系。这些问题在当前是具有普遍性而又没有引起足够重视的一些问题，因此有必要认真研究和探讨。

一、当前我省土地流转政策实施中应注意的几个问题

1、土地流转政策的实施应注意东、西部地区的区位特征和

经济发展水平的差异。我省东、西部自然地理环境也存在较大的差异，农业种植结构差别明显，具有鲜明的区位特征。同时，区域经济发展水平很不均衡，东部沿海地区经济发达， 中、西部地区经济发展相对滞后。因此，土地流转政策的实施都要充分顾及这些差异，如果“一刀切”、“一哄而上”都会带来一些新问题，必须引起我们足够的重视。

2、土地流转中要注意对农民利益的保护。土地流转要求遵循自愿的原则，但在广大的农村地区很难真正做到自愿、公平、合理。因为呈个体分散状态的农民往往处于弱势。在规范、健全的运作体制尚未形成以前，大量集体土地流转入市，其价格往往偏低，加之部分农民土地变现迫切，以较低价格将土地流转出去，使得自身利益受损。因此如果土地流转的期限长、标准低，农民的长期利益如何保障就是一个需要解决的问题。

3、注意农村由于土地分配不均和劳动力转移不畅，有可能成为新的社会不稳定因素。根据农村土地承包法，耕地的承包期是三十年，这期间农户家庭人口变化比较大，而承包的土地又不能随之调整，因而导致了“人多地少”或者“地多人少”的情况；又由于部分地区耕地贮备不足，因婚娶和出生而增加的人口难以分到相应的耕地，这种土地分配的不均势必造成农村贫富差距的加大。对于“地多人少”的家庭，通过土地流转和务工可获得双份的收益，而对于“人多地少”的家庭，则存在明显的不公平。同时，对于我省中、西部地区而言，大规模土地流转政策的实施将使农业劳动人口被大量释放出来，过剩的劳动力，在当前金融危机的情况下，将带来很大的就业压力。如果不能很好的处理这些问题，就有可能转变为社会不稳定因素。

4、土地流转中要注意耕地的变相流失问题。国家政策虽然规定土地流转不得改变土地的农业用途，但在实施过程中，也往往都伴随着耕地用途的改变。随着城市化的快速发展，城区土地与城郊农村用地的界限都在不断变化，大量城市商业和工业用地也以各种名义侵占农用耕地，变相转变土地的性质和用途。同时，一些地方政府在与客商签订土地包租合同时，并没有明确规范制约商家的土地用途，容易造成耕地的变相流失。

二、对我省合理实施农村土地流转的建议

1、在土地流转实施中，各级政府要加强政策引导和服务。

一是各地要因地制宜，灵活实施土地流转政策，坚决杜绝“一刀切”、“一哄而上”，省政府应适时完善土地流转的政策体系，制定相关法规和实施细则，规范土地流转的审批程序和权限，使土地流转法制化、规范化；二是政府要积极探索对土地流转的服务方式，建立土地流转交易服务平台和中介服务机构；三是加强农村金融对土地流转的支持。特别是对我省中、西部欠发达地区的土地流转，政府应给予一定的政策倾斜和资金扶持；四是以土地流转为契机加快构建农村社会保障体系，建立立最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育和培训就业、法律援助等一系列保障制度；五是探索“大稳定、小调整”的土地再分配方式，积极解决目前无地农民问题。

2、建立土地收益动态分配机制，切实保障农民利益。一是建立合理的土地流转价格评估体系；二是建立合理的收益分配机制、收益递增机制和风险保障金制度，适当提高农民收益分配比例，兼顾积累金和风险基金比例；三是对流转期限过长、流转价格明显偏低的土地流转，按照不同类型进行适当调整。

3、采取多种措施，解决农村剩余劳动力转移问题。一是对东部经济发达地区加快进行农村工业的升级工作,有规划、有步骤地发展一批小城镇，以经济的快速增长、经济效益的提高扩展就业岗位，加速农业剩余劳动力的转移。中西部地区要抓住契机，因地制宜地发展县域经济，大力发展劳动密集型产业，来推进农村剩余劳动力的转移；二是要通过土地流转进一步解决农产品的深加工、精加工问题，拉长产业链，就地吸收部分剩余劳动力就业；三是对农民开展职业培训教育，要结合县域经济的特点和定位，注重对技能的培训；四是建立统一规范有序的劳动力市场，开展有计划、有组织的劳务输出，引导农村劳动力有序转移。

4、要加强对土地流转的监督和耕地的保护。一是规范土地承包经营权的流转，配套法律法规，加强制度化管理，防止借土地流转之名占用耕地。二是完善土地流转的监督机制：①必须遵循《物权法》、《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转办法》等法律法规，严格约束集体权力的肆意扩大，严禁采用任何行政命令的方式去干涉土地流转，坚决杜绝层层克扣农民土地流转收益的现象；②土地流转的市场化运作中，农民要有知情权、参与权、监督权和申诉权；③通过专门机构行使监督职能。三是对于基本农田的土地流转，要有严格的审批权限、操作规范和检查机制。

                             （九三学社山东省委员会  参政议政部）