山东省政协十届五次会议提案

相对集中行政处罚权，是将原由若干个行政机关行使的行政处罚权，交由一个行政机关来行使。目的是解决行政管理领域长期存在的多头执法、执法职能交叉、执法效率低下、执法扯皮、执法扰民和执法机构膨胀等问题。

我省于２００２年在设区的市的城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，范围主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，以及省政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。

当前，我省１７个设区的市和１４０个县、市已全部开展了相对集中行政处罚权工作，并取得了一定成效。一是对新的行政执法机制的形成，以及行政执法形象的改善进行了积极的探索，取得了初步成效；二是通过在城市管理领域进行的管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为行政管理及执法模式的改革积累了经验；三是通过相对集中行政处罚权制度的实施与机构改革的结合，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构探索了一些新途径；四是在城市管理领域，城市管理行政执法局对市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权的统一行使，初步解决了多头执法、重复处罚、执法扰民等问题。

但是，我们通过调研发现，由于现行法律对相对集中处罚权制度仅有原则性规定，以致于在执法实践中遇到了一些制约因素和诸多问题，主要表现为：

一、行政管理断链，职责不衔接。如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除，不影响城市规划的可以没收，而是否严重影响城市规划则由规划部门认定，但有的相对集中行政处罚权的实施机关根本不与或很难与规划部门沟通。

二、部分处罚权进一步分散，职责进一步交叉。如环境噪声管理，本来处罚权就分属于不同的执法部门，已经存在多头执法、职责交叉等问题。实施相对集中行政处罚后，不但没有把分散的处罚权集中起来，反而进一步把环保部门管理的环境噪声分散划转到环保部门和城管执法部门，进一步造成职责分化，执法成本提高；市民为了一个噪声投诉不得不找众多部门，投诉成本提高。

三、职责不清，执法扯皮现象未根本解决。这是目前开展相对集中行政处罚权面临的最明显、最实际性问题。理论上严格划分许可权、审批权、收费权、监督权和处罚权是完全可能的，但是这些权利的行使，常常是纠缠连接在一起的。然而分权后，行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉；有时双方都想把自己的职责分清，但又很难分清，造成了新的谁都可以管、谁都可以不管的局面，导致了职责不清。这一现象在噪音扰民、绿化管理、违法搭建等方面表现的尤为严重。

四、沟通协调不通畅，违法行为难以查处。如有些主管部门采取不通报审批、许可事项、不协同认定违法事实、不应用年检年审等手段制约违法的方法，使行使相对集中行政处罚权的执法部门执法工作难以开展，对违法行为难以查处。

五、行政强制措施欠缺，执法难以形成威慑力。如属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，造成执法不力。

六、专业技术鉴定不独立，鉴定结论难以使行政相对人信服。相对集中行政处罚权实施机关对于需要作技术分析、鉴定、检测的违法案件，除小部分可以委托社会中介机构进行鉴定外，大部分还得求助于行政职能机关；而且，技术检验、鉴定机构多隶属于行政职能机关，容易引发行政相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感。

七、执法安全保障机制相对缺乏，暴力抗法与暴力执法并存。城市综合执法涉及面广，管理的执法对象情况复杂多变，对城市管理不理解、不支持、甚至抗法，在执法过程中稍有不慎，执法人员便会成为众矢之敌，引来路人围观、起哄，令执法人员进退两难；小则造成交通堵塞影响正常通行，大则发生冲突事件造成管理者、被管理者受伤并升级为治安事件、刑事案件。

八、实施相对集中行政处罚权领域还不够宽。目前相对集中行政处罚权工作主要体现在城市管理领域，在文化市场管理、资源环境管理、海防管理、水利管理、农业管理以及其他适合相对集中行政处罚权的领域还缺乏成熟的经验和做法。

为进一步完善我省相对集中行政处罚权工作，特提出如下建议：

一、完善法律体系，保障相对集中行政处罚权工作有法可依

建议省人大常委会或省政府制定专门的地方性法规或政府规章，对相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作方式及与相关部门的关系，行使职能的程序等作出具体的规范。

二、加强相关部门之间沟通协作，提高执法整体效能

一是通过建立“许可抄告制度”、“处罚后续处理告知制度”、“重大许可、处罚征询制度”、“监督反馈制度”等行使相对集中行政处罚权的执法部门与相关主管部门及时衔接、密切配合的平台，做到集约管理资源，实现执法低耗高效；二是行使相对集中行政处罚权的执法部门与相关主管部门针对容易产生职责交叉、职能不清的问题，通过制定双边或多边规范性文件，进行合理的划分界定；三是行使相对集中行政处罚权的执法部门应为主管部门的日常管理工作提供保障；主管部门则应运用年检年审等处置权支持执法部门查处违法行为。

三、适时合法使用行政强制措施，提高执法威慑力

应加大行政强制法的宣传和教育力度，使行使相对集中行政处罚权的行政机关、执法人员和行政管理相对人充分了解行政强制措施适用的法律、条件、程序、方式等内容，以保障行政强制措施的合法正确使用；同时，必须加大人民法院对行使相对集中行政处罚权的行政机关申请人民法院强制执行案件的执行力度；以提高执法威慑力，减少和防止行政管理相对人违法行为发生。

四、加强安全保障机制建设，杜绝暴力抗法与暴力执法

在应对暴力抗法和暴力执法安全保障机制建设中，除加大宣传教育和监管力度，提高执法人员综合素质外，还应将公安保障关口前移，遏制暴力事件于萌芽中，应当积极探索建立公安城管协同执法机制，保障城管执法的权威性、有效性和高效性。另外，解决暴力抗法和暴力执法问题，城市管理不仅要“堵”，更要“疏”。城管执法要把前端柔性执法与后端严厉执法相结合，改变过去一味“轰赶式”的执法方式，切实解决好疏导问题。同时，要加大执法经费的投入，取消罚没款指标，解决执法中经济效益与社会效益之间的矛盾，以有效遏制暴力抗法和暴力执法事件的发生。

五、构建相对集中行政处罚权工作模式，进一步向广度和深度延伸

相对集中行政处罚权制度是一项崭新的法律制度，涉及现行行政管理体制的改革和对有关部门行政处罚权的重新配置，关系重大，影响深远。今后，在深化城市管理领域相对集中行政处罚权工作中要注重向建制镇和中心镇延伸，明确处罚案件级别管辖问题，避免多层执法；在文化市场管理、资源环境管理、海防管理、水利管理、农业管理以及其他适合相对集中行政处罚权的领域，要适时启动开展相对集中行政处罚权工作。由此，不断优化现行行政管理体制，不断提高行政执法的效率和水平，为经济社会发展创造良好的环境。

                       （九三学社山东省委员会）