九三学社山东省委员会

“飞地”园区建设是全省“蓝黄”两大国家战略规划的要求，也是“蓝黄”两区一体化发展和区域经济“转方式、调结构”的需要。在不改变现有行政格局的前提下，“飞地”园区建设可以突破行政壁垒，发挥区域资源与产业优势，实现跨区域及区域内要素的市场化流动，使经济发达地区的产业、资金、技术、管理等优势得以向待发展地区释放，同时也带动了区域内生产要素的集聚和产业布局的集中优化，提高了园区土地、资金及其他生产要素的利用率，从根本上推动了跨区域的产业协调与合作。

目前，我省以东营和滨州为主体的黄河三角洲高效生态经济区（以下简称“黄区”）拥有丰富的土地资源。现有未利用土地７９２万亩，其中适宜开发土地４８２万亩，可用于建设的土地达２７４万亩；而以青烟威为核心的半岛蓝色经济区（以下简称“蓝区”）发展却面临严峻的土地空间制约。如何充分发挥“黄区”的土地和“蓝区”的产业与科技优势，促进跨地区“飞地”园区建设，最大限度地发挥两区政策的叠加效应，对于加快推进“蓝黄”两区建设具有重大现实意义。

由于省、市层面缺乏相应的政策引导，再加上跨市、县土地指标流转政策以及跨区域园区发展利益冲突等制约，跨市、县等区域的“飞地”园区建设还面临诸多问题：一是政策支撑问题。“飞地”园区建设需要对现行的建设用地指标分配、跨区域出让及园区建设用地审批，以及相应的跨区域的园区管理、税收及统计考核等政策进行改革，这超出地方政府权限，需要中央和省政府相关政策措施的支持。二是利益分配问题。“飞地”园区是一种跨区域的利益共同体，需要一个合理的利益分配机制来协调各方关系，包括园区税收分成、土地增值分享、产业统计分割等。三是管理协调问题。合作管理是“飞地”园区的基本属性，成功的“飞地”园区管理需要克服本位主义，推动政府间的协调与合作，实现园区企业与当地主管部门和地方社区之间的沟通与协调。

为加快全省“飞地”园区建设，推进“蓝黄”两区一体化建设，提出以下建议：

１、实施全省“飞地”园区建设计划。加快制定促进“蓝黄”两区一体化发展的特色园区建设政策，突出特色化、差异化和一体化发展定位，形成两区协调发展的特色园区建设布局。鼓励“蓝黄”融合和跨区域的合作型特色园区建设，引导特色海洋产业和高效生态产业的跨区域集聚，构建具有鲜明地方特色的产业集群。

落实“黄区”土地利用总体规划，加快“黄区”未利用土地开发进程。将“飞地”园区纳入“蓝黄”特色园区建设，制定全省“飞地”园区建设计划，重点支持东营、滨州和潍坊三市与省内沿海城市及国内城市合作，在临港产业区内建立“飞地”型特色产业园区。并在“蓝黄”两区建设理论研究基金中设立土地利用研究专项，组织主管部门和专家对“飞地”园区发展历程、建设机制、制约因素与发展路径等关键问题进行深入研究，为相关政策制定提供理论支撑。

２、制定“飞地”园区建设鼓励政策。由省政府组织协调，省“蓝黄”两区办等相关部门分工负责，制定“飞地”园区建设指导意见和相关扶持政策，加快推进省“飞地”园区建设试点工作。争取国家政策支持，在土地及海域利用总体规划与年度计划内，新增建设用地／用海计划指标适度向“飞地”园区所在地区倾斜。积极探索与“飞地”园区建设相适应的土地资源开发机制，由省政府统筹调配“飞地”园区建设用地，“飞地”园区不占用试点地区建设用地指标。实施“飞地”园区建设用地跨市县公开竞价交易制度，创新“飞地”园区用地管理模式，试行“飞地”园区建设用地奖励政策，适度增加“飞出地”建设用地奖励指标，调动“飞出地”企业转移的积极性。

加大对“飞地”园区的财税、金融及科技扶持力度。由省级主管部门统一协调，制定特色园区产业转移扶持政策，明确“飞地”园区的土地开发收益、财税分成等利益分配机制，引导跨区域的“蓝黄”产业转移，鼓励企业跨区域选择适宜的特色产业园区落户。建立区域发展协作机制，鼓励青、烟、威等沿海城市及济南、淄博等内陆城市与滨州、东营、潍坊合作共建“飞地”园区，引导连锁园区、分支园区、姊妹园区等多种形式的“飞地”园区发展，特别是与国内外知名的产业园区合作，通过委托招商或共同开发来加快“飞地”园区建设。

３、创新“飞地”园区管理机制。由省政府牵头，会同发改、土地、商务、海洋等部门成立“飞地”园区建设协调办公室，负责“飞地”园区建设的规划、土地审批、跨区域协调与管理评估工作，并统一规划协调区域内的“飞地”园区建设，探索科学的“飞地”园区管理机制。搭建全省跨区域产业转移信息平台，结合省管县试点和区域经济一体化发展，在现行省财政、统计体系内建立“飞地”经济收益分配划转中心，对相关税收收入、统计指标等进行统一核算与划转。

构建合作管理框架，创新“飞地”园区合作共管机制。鼓励市场化的园区管理体制，引导园区建立由投资开发公司主导的园区运作体制，将园区的规划、招商引资、运行管理等开发事务与园区社会和行政管理事务分离，构建政企分离、分工负责的园区管理体制。鼓励“飞地”园区所在地政府探索新型园区管理模式，除必要的园区交通、消防、水电等基本服务外，其他园区运作管理职能，包括税收和工商管理都可交由合作方负责。具体管理模式可由省级主管部门直接负责，也可通过“飞出地”政府或协作园区管理机构进行。

４、构建“飞地”园区建设评估体系。大力推介“飞地”园区建设理念，使各级主管部门了解“飞地”园区建设的重要意义，将“飞地”园区建设纳入“蓝黄”两区特色园区建设计划和区域一体化发展评估体系，作为“蓝黄”两区建设的重点任务对“飞地”园区建设进行评估和考核，并作为地方政府重要的绩效考核指标。

以“蓝黄”两区一体化发展为导向，建立“飞地”园区评估指标体系，重点突出“飞地”园区的产业链集聚效应和跨区域协调带动作用。跨市、县行政区域的“飞地”园区建设由省政府统计、经发等部门对纳入特色园区建设的“飞地”园区进行直接评估，评估结果作为地方政府绩效和官员政绩考核的指标。同时，结合不同的“飞地”园区建设模式，构建合理的“飞地”园区绩效考核分配机制，实现“飞地”园区合作方的多赢。